Γ. Στουρνάρας: Πότε οι θεσμοί λειτουργούν αποτελεσματικά

Επιχειρηματολογώντας και σχολιάζοντας το βασικό ερώτημα του 10ου Συνεδρίου της Οργάνωσης «Διεθνής Διαφάνεια – Ελλάς», που ήταν «Γιατί δεν λειτουργούν οι θεσμοί», ο διοικητής της Τράπεζας της Ελλάδος Γιάννης Στουρνάρας έκανε την εξής αναφορά: «Με την έλευση της κρίσης και την επταετή διαδρομή της οικονομικής προσαρμογής, αναδείχτηκε η ανάγκη ουσιαστικής στροφής στη λειτουργία της οικονομίας και της κοινωνίας, στις νοοτροπίες και τις συμπεριφορές, στη συνεννόηση και τησυναίνεση. Αναδείχθηκαν, όμως επίσης, και οι αδυναμίες του παρελθόντος, που κατέστησαν την αντιμετώπιση της κρίσης πολύ δυσχερέστερη από άλλες χώρες που ακολούθησαν παρόμοια προγράμματα.

Η έλλειψη εμπιστοσύνης στους θεσμούς ήταν, νομίζω, το σοβαρότερο από τα προβλήματα αυτά, καθώς οι πολίτες έμειναν χωρίς πυξίδα και προοπτική, χωρίς σταθερά σημεία αναφοράς. Σήμερα, για να επιτύχουμε υψηλούς αλλά και βιώσιμους ρυθμούς οικονομικής ανάπτυξης, μαζί με κοινωνική δικαιοσύνη, δεν αρκούν η δημοσιονομική προσαρμογή, οι επενδύσεις και η σταθερότητα του τραπεζικού συστήματος. Πρέπει, επίσης, να προσδώσουμε κύρος στους θεσμούς, κάτι που είναι συνώνυμο με την εμπιστοσύνη στο μέλλον. Αδύναμοι, κλειστοί θεσμοί παράγουν αβεβαιότητα και απώλεια προσανατολισμού. Ισχυροί, αποδεκτοί, ανοιχτοί και σύγχρονοι θεσμοί λειτουργούν ως ορόσημα στην επιστροφή στην ομαλότητα και την ανάπτυξη».

Η ομιλία Στουρνάρα επικεντρώθηκε στη σχέση των θεσμών με την οικονομία αλλά και στον ιδιαίτερο ρόλο που διαδραματίζει η Τράπεζα της Ελλάδος, ως βασικός θεσμός της ελληνικής οικονομίας.

Η διάκριση ανοιχτών και κλειστών θεσμών – Πότε λειτουργούν αποτελεσματικά

Σε ό,τι αφορά στην οικονομία, υπάρχουν θεσμοί που λειτουργούν θετικά και άλλοι που λειτουργούν αρνητικά. Μία βασική διάκριση είναι αυτή ανάμεσα στους ανοιχτούς θεσμούς και στους κλειστούς. Οι πρώτοι επιτρέπουν και ενθαρρύνουν ανοιχτές αγορές, ανταγωνισμό, ελεύθερες επιλογές εκπαίδευσης, κατάρτισης και απασχόλησης, αναγνώριση του δικαιώματος ιδιοκτησίας και του επιχειρείν. Αντίθετα οι κλειστοί θεσμοί περιορίζουν τις αγορές, τον ανταγωνισμό και την ελεύθερη επιλογή και αποδυναμώνουν -σε ακραίες περιπτώσεις καταργούν-τα δικαιώματα της ιδιοκτησίας και του επιχειρείν. Κλειστοί και ανοιχτοί θεσμοί μπορεί να συνυπάρχουν σε μία κοινωνία. Εξάλλου, υπάρχουν και παρωχημένοι θεσμοί, όπως π.χ. κλειστά επαγγέλματα, προστατευτισμός κ.ά., που την εποχή που καθιερώθηκαν στο παρελθόν, λειτούργησαν θετικά, εξυπηρετώντας ανάγκες της εποχής, στις συνθήκες όμως της παγκοσμιοποιημένης οικονομίας έχουν ανασχετική επίδραση στην οικονομική δραστηριότητα.

Οι ανοιχτοί θεσμοί βελτιώνουν τη διαρθρωτική ανταγωνιστικότητα και προάγουν την οικονομική ανάπτυξη, καθώς επηρεάζουν τα κίνητρα των ατόμων και των επιχειρήσεων, όσον αφορά τις επενδύσεις σε φυσικό και ανθρώπινο κεφάλαιο, σε τεχνολογία και στην οργάνωση παραγωγής (Acemoglu and Robinson 2012). 

Η κατηγοριοποίηση αυτή οδηγεί σε κάποια βασικά κριτήρια, που επιτρέπουν την αξιολόγηση της λειτουργίας των θεσμών.

Οι θεσμοί είναι αποτελεσματικοί και λειτουργούν θετικά για την οικονομία, όταν πληρούν τις ακόλουθες προϋποθέσεις :

1. Είναι ανοιχτοί, με την έννοια που προαναφέρθηκε
2. Είναι αποδεκτοί και είναι εφαρμόσιμοι με το μικρότερο δυνατό κόστος
3. Είναι σαφείς, καθορίζουν δηλαδή με ακρίβεια τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη συμμόρφωση σ` αυτούς
4. Έχουν διάρκεια και κύρος, περιορίζοντας την αβεβαιότητα και δημιουργώντας σταθερό περιβάλλον
5. Ανταποκρίνονται σε υπαρκτές, σύγχρονες ανάγκες της οικονομίας
6. Προβλέπουν νομικές και άλλες κυρώσεις, όταν παραβιάζονται ή αγνοούνται, χωρίς να υπάρχει η δυνατότητα ακύρωσης των αποφάσεών τους από την εκάστοτε κυβέρνηση.

Εξετάζοντας την πρόσφατη ιστορική περίοδο, θα διαπιστώσουμε ότι ορισμένοι θεσμοί που δημιουργήθηκαν στην Ελλάδα μετά τη μεταπολίτευση δεν ικανοποιούν, πολλές φορές, τις προϋποθέσεις αυτές. Έτσι, παρά την παγίωση του δημοκρατικού συστήματος, της νομιμότητας και της συνέχειας του Κράτους Δικαίου, οι σχέσεις των πολιτών με τους θεσμούς είναι πολλές φορές αβέβαιες και ασταθείς. Η συμμόρφωση δεν θεωρείται αυτονόητη και δεδομένη και καθένας διαλέγει την ανυπακοή ή τη συμμόρφωση, κατά το δοκούν, όντας πεπεισμένος ότι και οι θεσμοί λειτουργούν επίσης επιλεκτικά, επιβάλλοντας κυρώσεις σε λίγους μόνο από αυτούς που δεν συμμορφώνονται. Αυτή η αλά καρτ σχέση με τους θεσμούς παράγει «ηθικό κίνδυνο» και συμπεριφορές, που έχουν αρνητικές κοινωνικές και οικονομικές επιπτώσεις. Η παραοικονομία, η φοροδιαφυγή, η αυθαίρετη δόμηση, η διαφθορά είναι φαινόμενα που συντηρούνται από αυτήν ακριβώς την προβληματική σχέση με τους θεσμούς.

Ορισμένες φορές, ανάλογα προβληματική είναι και η σχέση με υπερεθνικούς θεσμούς, όπως η Ευρωπαϊκή Ένωση. Στην αρχή, η τότε ΕΟΚ θεωρήθηκε αναγκαίο κακό και η μη συμμόρφωση στους θεσμούς της εθνική υπερηφάνεια. Αργότερα, όταν οι εισροές κοινοτικών πόρων έγιναν αισθητές και ευνόησαν μεγάλες πληθυσμιακές ομάδες, η Ευρωπαϊκή Ένωση αντιμετωπίστηκε από τμήματα του πληθυσμού ως ευκαιρία πλουτισμού, με χαλαρή εφαρμογή των κανόνων, με αναβολές και εξαιρέσεις, συχνά δε και με παράκαμψη των κανονισμών και χειρισμούς των κοινοτικών διαδικασιών. Μέρος της ελληνικής κοινωνίας αλλά και του πολιτικού συστήματος δεν θεώρησε ότι η συμμετοχή στην Ευρωπαϊκή Ένωση συνεπάγεται,εκτός των ωφελειών, και τη συμμόρφωση στους θεσμούς που επιβάλλει η συμμετοχή αυτή.

Οι προβληματικές σχέσεις με τους θεσμούς, οι νοοτροπίες και οι παρεπόμενες συμπεριφορές δεν δημιουργήθηκαν βέβαια πρόσφατα. Έχουν την αρχή τους σε ιστορικά, πολιτισμικά χαρακτηριστικά, με ισχυρές καταβολές στο συλλογικό υποσυνείδητο. Το θέμα είναι ότι συναντήθηκαν τα τελευταία χρόνια με νέα δεδομένα, νέους ιστορικούς προσανατολισμούς και νέες αξίες. Αποτέλεσμα της συνάντησης ήταν ένα πλήθος αμφιθυμιών που σε συλλογικό επίπεδο διατήρησαν σε εκκρεμότητα ιδεολογικά δίπολα καλού- κακού, τα οποία στις άλλες ευρωπαϊκές χώρες είχαν πάψει προ πολλού να ισχύουν. Αυτό εμπόδισε τη δημιουργία μιας “κανονικής” αμοιβαίας σχέσης πολιτών-θεσμών.

Σημαντικό ρόλο στην επικράτηση αυτών των συμπεριφορών απέναντι στους θεσμούς διαδραμάτισε και η λειτουργία του πολιτικού συστήματος, το οποίο, σε τελευταία ανάλυση, είναι υπεύθυνο για την παραγωγή των θεσμών και των κανονιστικών διατάξεων. Το πολιτικό σύστημα επηρεάστηκε καθοριστικά από τις κοινωνικές αμφιθυμίες και ταλαντεύσεις και προσαρμόσθηκε σ`αυτές, αποφεύγοντας δράσεις που θα δυσαρεστούσαν τους πολίτες ή θα διατάρασσαν τις σχέσεις τους με μεγάλες ή μικρές ομάδες συμφερόντων.

3 πολιτικοί λόγοι που οδήγησαν σε χαμηλή αποτελεσματικότητα θεσμών

Τρία είναι τα στοιχεία του πολιτικού συστήματος που, κατά την εκτίμησή μου, συνέβαλαν περισσότερο στη χαμηλή αποτελεσματικότητα των θεσμών, στη διατήρηση παρωχημένων κανόνων και στην αμφιθυμία των πολιτών απέναντι σ’ αυτούς.

Το πρώτο είναι ο συγκρουσιακός του χαρακτήρας και η έλλειψη συναίνεσης σε βασικές αρχές. Έτσι, κάθε κυβερνητική αλλαγή εμφανίζεται ως διαμετρικά αντίθετη προς αυτήν που είχε προηγηθεί, δημιουργώντας ασυνέχειες, καθυστερήσεις και ρήγματα.

Στη συγκρουσιακή λογική εντάσσονται πολλές φορές και οι θεσμοί, με αποτέλεσμα αλλαγές μετά από κάθε κυβερνητική μεταβολή, με συνέπεια πολυνομία και σύγχυση. Ένα πολύ χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι το εκπαιδευτικό σύστημα, το οποίο δεν σχεδιάζεται με βάση μια κοινή μακροπρόθεσμη προοπτική, αλλά θεωρείται άλλο ένα πεδίο πολιτικής σύγκρουσης. Κάθε κυβέρνηση παρουσιάζει το δικό της σχέδιο εκπαιδευτικής μεταρρύθμισης, το οποίο, πριν προλάβει να εφαρμοστεί, θα έχει ανατραπεί από την επόμενη.

Το δεύτερο χαρακτηριστικό του πολιτικού συστήματος, που επιδρά στη λειτουργία των θεσμών, είναι η πελατειακή διάσταση. Με τον όρο αυτό δεν αναφέρομαι μόνο στην προσωπική εκδούλευση που παρέχεται με αντάλλαγμα την πολιτική στήριξη του πελάτη, το γνωστό ρουσφέτι. Διευρύνω τον ορισμό για να περιλάβω ρυθμίσεις που γίνονται από το Κράτος και τα πολιτικά κόμματα προς όφελος ολόκληρων ομάδων του πληθυσμού. Οι σχέσεις αυτού του τύπου επέδρασαν καθοριστικά: α) στο ασφαλιστικό σύστημα (βλέπε πρόωρες συνταξιοδοτήσεις, «ευγενή» και «φτωχά» ταμεία), β) στις αγορές προϊόντων (βλέπε κλειστά επαγγέλματα), γ) στην αγορά εργασίας (βλέπε μισθολογικές διαφορές), δ) στη δημόσια διοίκηση (βλέπε έλλειψη αξιολόγησης και κινήτρων), ε) στο φορολογικό σύστημα (βλέπε απαλλαγές ομάδων, ειδικά καθεστώτα). Οι ευνοϊκές ρυθμίσεις αυτών των ομάδων δημιούργησαν «χαμένους» και «κερδισμένους», τροφοδότησαν συγκρούσεις και κυρίως υπονόμευσαν την εμπιστοσύνη και την αποδοχή, τις βασικές δηλαδή προϋποθέσεις για την εύρυθμη λειτουργία των θεσμών.

Το τρίτο στοιχείο, που αφορά το πολιτικό σύστημα και τους θεσμούς, είναι η ενίσχυση του λαϊκισμού, ο οποίος υποβιβάζει τη σημασία των θεσμών και τους αντικαθιστά δήθεν με τη βούληση του λαού. Βασικό γνώρισμα του λαϊκισμού είναι η μεροληπτική επιλογή του παρόντος έναντι του μέλλοντος, αγνοώντας δηλαδή τις μέλλουσες γενεές. Αυτό σημαίνει ότι λαμβάνονται αποφάσεις με συγκυριακά κριτήρια και ερμηνείες για την, υποτιθέμενη, λαϊκή βούληση, χωρίς δηλαδή τη μακροχρόνια στόχευση και προοπτική  που  εξασφαλίζουν οι θεσμοί. Ο λαϊκισμός επιτρέπει σε κόμματα, κυβερνήσεις και πολίτες να παραβλέπουν θεσμούς, να παρεμβαίνουν στη λειτουργία τους, να αμφισβητούν τη χρησιμότητά τους, να μην αποδέχονται τις αποφάσεις τους και τις συνέπειες που συνεπάγεται η μη συμμόρφωση.

Η σύντομη ανάλυση που επεχείρησα οδηγεί στις ακόλουθες διαπιστώσεις: η μη ικανοποιητική λειτουργία των θεσμών στην Ελλάδα αποδίδεται κυρίως στο γεγονός ότι δεν εξασφαλίζεται επαρκώς η γενικότερη αποδοχή τους από την κοινωνία. Κι αυτό γιατί δεν έχει εμπεδωθεί η βεβαιότητα ότι οι θεσμοί παράγουν τα ίδια αποτελέσματα για όλους. Αυτό οφείλεται, αφενός, σε ιστορικούς, πολιτιστικούς παράγοντες και, αφετέρου, σε χαρακτηριστικά του πολιτικού συστήματος, που δεν ευνοούν τη συναινετική προσέγγιση, απαραίτητο στοιχείο για την ισχύ και λειτουργικότητα των θεσμών.

Η Τράπεζα της Ελλάδος ως θεσμός

Θα ήθελα να κλείσω τη σημερινή μου τοποθέτηση αναφερόμενος ειδικότερα στη λειτουργία του θεσμού στον οποίο προΐσταμαι, της Τράπεζας της Ελλάδος.

Η κεντρική τράπεζα σε όλες τις χώρες έχει τη μέγιστη ευθύνη να στηρίζει την κοινή πεποίθηση ότι το χρήμα μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως μέσο ανταλλαγής, ως μέτρο και απόθεμα αξίας.

Ιστορικά και διεθνώς έχει καταδειχθεί ότι, αν κλονισθεί η κοινή αυτή πεποίθηση, μια μεγάλη κρίση είναι αναπόφευκτη. Είναι συνεπώς φανερό ότι η κεντρική τράπεζα, ως θεσμός, πρέπει να απολαμβάνει την εμπιστοσύνη του συνόλου της κοινωνίας. Αυτό είναι και ο βασικός σκοπός της λειτουργίας της. Στα σύγχρονα κράτη και κοινωνίες έχει κριθεί ότι για να επιτευχθεί αυτό, η κεντρική τράπεζα πρέπει να έχει κατοχυρώσει την ανεξαρτησία της έναντι του κράτους. Έτσι θεσμοθετήθηκε η ανεξαρτησία των κεντρικών τραπεζών.

Στην Ελλάδα, η κεντρική τράπεζα, η Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) ακολούθησε τις διεθνείς τάσεις και προσαρμόστηκε σταδιακά στα νέα δεδομένα. Μάρτυς των αλλαγών οι αναθεωρήσεις του Καταστατικού της και οι νέες διατυπώσεις, που κάθε φορά ορίζουν με σαφήνεια τους σκοπούς και τα μέσα της. Οι δύο σημαντικότερες αλλαγές, που πρέπει να επισημανθούν, είναι, πρώτον, η κατοχύρωση της ανεξαρτησίας της, η οποία ήταν μία από τις βασικές προϋποθέσεις για τη δεύτερη σημαντική μεταβολή, την ένταξη της ΤτΕ στο Ευρωσύστημα και, τελικά, τη συμμετοχή της Ελλάδας στη ζώνη του ευρώ.

Η πορεία προς την ανεξαρτησία άρχισε το 1982, με την κατάργηση της Νομισματικής Επιτροπής, και ολοκληρώθηκε το 1998, όταν κυρώθηκαν με νόμο οι αποφάσεις της Γενικής Συνέλευσης των μετόχων της Τράπεζας τον προηγούμενο χρόνο. Σύμφωνα με το Καταστατικό που ψηφίστηκε στη Συνέλευση αυτή, πρωταρχικός σκοπός της Τράπεζας της Ελλάδος είναι η διασφάλιση του γενικού επιπέδου των τιμών, δηλαδή της νομισματικής σταθερότητας. Με την επιφύλαξη του πρωταρχικού σκοπού, η Τράπεζα στηρίζει την οικονομική πολιτική της Κυβέρνησης. Παρακάτω δε, στο άρθρο 55, το Καταστατικό περιγράφει τον εποπτικό ρόλο της Τράπεζας ως εξής: «Στόχος της εποπτείας είναι η σταθερότητα του πιστωτικού συστήματος και του χρηματοπιστωτικού συστήματος γενικότερα».

Οι νέες αυτές συνθήκες, υπό τις οποίες λειτουργεί η ΤτΕ, της έδωσαν τη δυνατότητα να ανταποκριθεί στην μεγάλη πρόκληση κατά τη διάρκεια της κρίσης,όταν η χρηματοπιστωτική σταθερότητα απειλήθηκε από την αβεβαιότητα και τις έντονες συζητήσεις για έξοδο της Ελλάδας από την ευρωζώνη.

Στη δύσκολη αυτή περίοδο, η ΤτΕ έπρεπε να εκτελέσει το κύριο καθήκον, που της επιβάλλουν η συμμετοχή της στο Ευρωσύστημα και το Καταστατικό της, δηλαδή, να διαφυλάξει τη νομισματική σταθερότητα εντός της ζώνης του ευρώ και να στηρίξει τη ρευστότητα του εγχώριου τραπεζικού συστήματος. Παράλληλα, έπρεπε να συμβάλει στην εξομάλυνση της κατάστασης, διαφυλάττοντας συγχρόνως την ανεξαρτησία και το κύρος της. Προς το σκοπό αυτό:

• Παρείχε έγκυρη και έγκαιρη ενημέρωση προς την εκάστοτε κυβέρνηση και τα πολιτικά κόμματα, ενώ ευαισθητοποίησε την κοινή γνώμη με τις Εκθέσεις και τις παρεμβάσεις της
• Διασφάλισε την αδιάλειπτη παροχή ρευστότητας στα πιστωτικά ιδρύματα
• Στην έξαρση της κρίσης εφοδίασε τα πιστωτικά ιδρύματα με τραπεζογραμμάτια, χωρίς να σημειωθεί έλλειψη ούτε στις πιο απομακρυσμένες περιοχές της χώρας
• Συνέβαλε καθοριστικά στην επιτυχή ανακεφαλαιοποίηση των ελληνικών τραπεζών, χωρίς κλυδωνισμούς για το πιστωτικό σύστημα
•  Συνεργάστηκε αποτελεσματικά με την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και τον Ενιαίο Εποπτικό Μηχανισμό (SSM)
• Συνέβαλε στην ελαχιστοποίηση των επιπτώσεων των περιορισμών στην κίνηση κεφαλαίων
• Παρείχε στήριξη προς το Δημόσιο σε πολλές δραστηριότητές του, παραμένοντας όμως πάντοτε εντός του πλαισίου της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που, μεταξύ άλλων,ρυθμίζει τις σχέσεις εθνικών κεντρικών τραπεζών και κυβερνήσεων.

Οι δράσεις αυτές δεν θα ήταν δυνατές, εάν η ΤτΕ δεν είχε εξασφαλισμένη ανεξαρτησία και τις δυνατότητες που της παρέχει η συμμετοχή της στο Ευρωσύστημα. Μπόρεσε, έτσι, να λειτουργήσει αποτελεσματικά, αποφεύγοντας πολλά από τα προβλήματα που επισημάνθηκαν στην λειτουργία άλλων θεσμών.

Κομβικό είναι το θέμα της ανεξαρτησίας. Μια ανεξάρτητη κεντρική τράπεζα λειτουργεί με σαφή μακροχρόνια στόχευση, συνέχεια και συνέπεια. Μπορεί, έτσι, να αντιμετωπίζει τα βραχυχρόνια προβλήματα της αρμοδιότητάς της, συμπεριλαμβάνοντας στους προβληματισμούς και τις εκτιμήσεις της τη μακροχρόνια περίοδο, αποφεύγοντας τις ad hoc αποφάσεις, που δεν είναι σπάνιες στην πολιτική, π.χ. λόγω του εκλογικού κύκλου. Αυτό βέβαια δεν σημαίνει ότι οι κεντρικές τράπεζες λειτουργούν αυτόνομα, αγνοώντας τις γενικότερες αποφάσεις της οικονομικής πολιτικής. Αντίθετα, οι κεντρικές τράπεζες, ως ανεξάρτητες οντότητες με ρητά καθορισμένους σκοπούς, λαμβάνουν υπόψη τους τις περιρρέουσες μακροοικονομικές συνθήκες και τους στόχους της κυβερνητικής πολιτικής, επιδιώκοντας τη διατήρηση της σταθερότητας του νομίσματος, που αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για τη βελτιστοποίηση των οικονομικών μεγεθών. Η ανεξαρτησία της Τράπεζας της Ελλάδος, μέσα στο πλαίσιο που περιέγραψα,είναι λυδία λίθος για την ομαλή και αποτελεσματική λειτουργία όλων των θεσμών.