Συνασπισμοί των Προθύμων: Ένα εναλλακτικό μοντέλο ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης;

Τι είναι η Ευρωπαϊκή Ασπίδα Αεράμυνας.

Η Σύνοδος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στις 23 Οκτωβρίου δεν παρήγαγε σπουδαία αποτελέσματα, παρά το γεγονός ότι η ατζέντα ήταν γεμάτη. Το ενδιαφέρον επικεντρώθηκε στην (προσωρινή) αποτυχία να επιτευχθεί consensus πάνω στο θέμα της «αξιοποίησης» (πρακτικά: κατάσχεσης) των ρωσικών περιουσιακών στοιχείων που βρίσκονται δεσμευμένα στο Euroclear, για την έκδοση ομολογιακού δανείου υπέρ της Ουκρανίας. Οι Βέλγοι (και όχι μόνο) δεν πείστηκαν ότι η εν λόγω μεθόδευση είναι επαρκώς στεγανή νομικά, ώστε να τους προστατεύσει από βέβαιες δικαστικές διαμάχες ετών, που ενδεχομένως τους αφήνουν έκθετους σε αγωγές αποζημίωσης πολλών δεκάδων δισεκατομμυρίων, χωρίς να συνυπολογιστεί το βαρύ πλήγμα στην αξιοπιστία των ευρωπαϊκών αποθετήριων τίτλων.

Υπάρχει, εντούτοις, μία πτυχή των αποτελεσμάτων της Συνόδου που παρουσιάζει ενδιαφέρον, όχι τόσο για το περιεχόμενό της per se, όσο γιατί δυνητικά συνιστά ένα εναλλακτικό μοντέλο ευρωπαϊκής συνεργασίας: το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε τον Οδικό Χάρτη για την Ευρωπαϊκή Ασπίδα Αεράμυνας.

Μέρος της στρατηγικής Readiness 2030 (ReArm Europe), η Ευρωπαϊκή Ασπίδα Αεράμυνας αποτελεί πρωτοβουλία για τη δημιουργία ενός ολοκληρωμένου πολυεπίπεδου συστήματος αεράμυνας και αντιπυραυλικής προστασίας. Βασίζεται στην Ευρωπαϊκή Ασπίδα Ουρανού (European Sky Shield Initiative – ESSI), που ξεκίνησε από τη Γερμανία το 2022, και στοχεύει στην ενίσχυση της ευρωπαϊκής άμυνας έναντι κάθε είδους και προέλευσης απειλών για τον ευρωπαϊκό εναέριο χώρο. Είναι σκόπιμο να αναφερθεί σε αυτό το σημείο ότι παράλληλα «τρέχουν» και δύο ακόμη προγράμματα, η Ασπίδα κατά Drones και η Διαστημική Ασπίδα, η οποία εστιάζει στη λειτουργική διασύνδεση των ευρωπαϊκών δορυφόρων αμυντικών εφαρμογών (τηλεπισκόπηση και επιτήρηση, πλοήγηση και εντοπισμός θέσης, έγκαιρη προειδοποίηση, συλλογή πληροφοριών, επικοινωνίες). Σε όλα τα ανωτέρω η ΕΕ λειτουργεί ως φορέας διευκόλυνσης, αλλά τα συμμετέχοντα κράτη διατηρούν τον πλήρη έλεγχο τόσο των σχετικών αποφάσεων όσο και των εθνικών τους συστημάτων.

Ειδικότερα, μέσω της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Άμυνας (European Defence Agency – EDA), η ΕΕ συντονίζει τα συναφή έργα, παρέχοντας χρηματοδότηση μέσω εργαλείων όπως το Ευρωπαϊκό Πρόγραμμα Αμυντικής Βιομηχανίας (European Defence Industry Programme – EDIP) και το SAFE.

Η συμμετοχή είναι ανοιχτή στα 27 κράτη-μέλη, αλλά –εμμέσως, διά του ESSI– και σε επιλεγμένες τρίτες χώρες, όπως το Ηνωμένο Βασίλειο και η Νορβηγία (σημειωτέον, και η Τουρκία επίσης συμμετέχει στο ESSI), παραμένει δε αυστηρά εθελοντική. Κάθε κράτος αποφασίζει για τη συμβολή του, διατηρώντας την κυριαρχία επί των αμυντικών του μέσων.

Υπογραμμίζεται ότι η Ασπίδα Αεράμυνας είναι πλήρως διαλειτουργική με το Ολοκληρωμένο Σύστημα Αεράμυνας και Αντιπυραυλικής Προστασίας (IAMD) του ΝΑΤΟ, εξασφαλίζοντας κοινή δράση έναντι απειλών όπως πύραυλοι, αεροσκάφη και μη επανδρωμένα συστήματα (drones). Με άλλα λόγια, η ΕΕ ενισχύει τον ευρωπαϊκό πυλώνα του ΝΑΤΟ (EuroNATO), σε καμία δε περίπτωση δεν υποκαθιστά, ούτε ακυρώνει, τον πρωτεύοντα ρόλο της Συμμαχίας.

Είναι οι Συνασπισμοί των Προθύμων το μέλλον της ευρωπαϊκής συνεργασίας;

Παραβλέποντας το γεγονός ότι για ακόμα μια φορά η – με την ευρεία έννοια – Ευρώπη καταλήγει να τρέχει παράλληλα τρία (τουλάχιστον) παρόμοια προγράμματα με μεγάλο βαθμό επικάλυψης μεταξύ τους, κρίνεται σκόπιμο να εστιάσει κανείς σε ορισμένα χαρακτηριστικά αυτών των πρωτοβουλιών (και άλλων ανάλογων), μέσα από τα οποία αρχίζει να διαφαίνεται το περίγραμμα ενός νέου προτύπου ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και συνεργασίας που – δυνητικά και υπό προϋποθέσεις – υπερβαίνει τις αγκυλώσεις, τις δομικές αστοχίες και τις δυσλειτουργίες του θεσμικού οχήματος της ΕΕ και του τοξικού μείγματος γραφειοκρατίας και τεχνοκρατίας που το διακρίνει.

Τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά αυτού του μοντέλου είναι δύο:

Πρώτον, η πρωτοβουλία, οι αποφάσεις, ο επιχειρησιακός έλεγχος και η ευθύνη της υλοποίησης παραμένουν στα χέρια των συμμετεχόντων κρατών. Η Επιτροπή ή άλλα συναρμόδια ευρωπαϊκά όργανα έχουν τον ρόλο του συντονισμού, της διευκόλυνσης και της υποστήριξης. Αναλαμβάνουν την εκπόνηση σχετικών προτάσεων με βάση την εντολή και εντός του πλαισίου που θέτουν οι εθνικές κυβερνήσεις στο Συμβούλιο.

Δεύτερον, η συμμετοχή στα σχετικά σχήματα δεν είναι υποχρεωτική, δεν απορρέει από μόνη την ιδιότητα του κράτους-μέλους, αλλά καθαρά εθελοντική, τόσο ως προς την ένταξη μιας χώρας σε ένα από αυτά όσο και ως προς τον βαθμό και τον τρόπο συμμετοχής της. Εφόσον πληρούνται ορισμένοι όροι, τρίτες ευρωπαϊκές χώρες, μη μέλη της ΕΕ, δύνανται επίσης να συμμετάσχουν, εν όλω ή εν μέρει, ασφαλώς με τη συναίνεση των κρατών-μελών, κάτι που θα μπορούσε να αποτελεί γέφυρα μεταξύ της πλήρους ένταξης και μίας «ειδικής σχέσης».

Εξάλλου, παρόμοιες μορφές συνεργασίας είναι σαφώς περισσότερο αρμόζουσες σε τομείς όπως η άμυνα και η ασφάλεια, όπου διατηρείται ισχυρό το στοιχείο της εθνικής κυριαρχίας, δεν υπάρχει όμως λόγος να μην επεκταθούν και σε άλλους, όπου είτε δεν υπάρχει ο ίδιος βαθμός προθυμίας από όλα τα κράτη-μέλη να προχωρήσουν από κοινού είτε υφίστανται σοβαρές διαφωνίες ως προς τη μορφή και το περιεχόμενο ενός προγράμματος.

Πρόκειται για μία ευέλικτη προσέγγιση, προσανατολισμένη στην παραγωγή πρακτικών αποτελεσμάτων, η οποία δεν αντιλαμβάνεται την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση σαν μια πολιτειακής φύσης διαδικασία έχουσα ως νομοτελειακή finalité την πλήρη, υπερεθνική πολιτική ένωση, ή σαν ένα σύστημα με καθετοποιημένη ιεραρχική δομή και με τους ευρωπαϊκούς θεσμούς να διαγκωνίζονται με τα κράτη-μέλη για τα πρωτεία, αλλά τοποθετεί τόσο τους πρώτους όσο και τα δεύτερα εντός ενός λειτουργικού συνεχούς. Η ΕΕ ενεργεί ως μία πλατφόρμα δημιουργίας λύσεων, συντονισμού και υποστηρικτικής χρηματοδότησης, οι χρήστες της οποίας είναι τα ευρωπαϊκά κράτη, πρωταρχικά τα μέλη της, αλλά και μη μέλη, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις. Με άλλη διατύπωση, ως ένα πλέγμα επάλληλων κοινών προγραμμάτων και ενισχυμένων συνεργασιών, η συμμετοχή ή μη στις οποίες βρίσκεται στην κυρίαρχη διακριτική ευχέρεια των κρατών, σύμφωνα με τις προτεραιότητες που θέτουν τα ίδια για την πρόοδο και την ευημερία των κοινωνιών τους.

Τα πραγματικά ζητούμενα, λοιπόν, είναι με βάση ποια κριτήρια μία ευρωπαϊκή χώρα επιλέγει (ή απορρίπτει) τη σύνδεση ή την πλήρη ένταξή της στην ίδια την ΕΕ και καθορίζει το επίπεδο εμπλοκής της σε μία ευρωπαϊκή πρωτοβουλία στενότερης ολοκλήρωσης ή σε μία ενισχυμένη συνεργασία, καθώς και ο βαθμός αυτονομίας που επιδιώκει και δύναται να διατηρήσει σε κάθε περίπτωση εντός ενός δεδομένου ευρωπαϊκού κανονιστικού πλαισίου. Και, ασφαλώς, οι τρόποι με τους οποίους μπορεί να της δοθεί η μέγιστη δυνατή ευελιξία επιλογών και κινήσεων.

Υπό αυτή την έννοια, προτείνεται να ιδωθεί το ίδιο το Ευρωπαϊκό Σχέδιο όχι ως μία ιδεολογική σταυροφορία με τελικό στόχο κάποια νεφελώδη και ουτοπική (ή δυστοπική) Ευρωπαϊκή Ομοσπονδία που παραμένει για πάντα στα όρια ενός συνεχώς απομακρυνόμενου ιστορικού ορίζοντα, αλλά ως ένα δυναμικό και διαδραστικό πεδίο διακρατικής αλληλεπίδρασης με στόχο την επίτευξη απτής προόδου πάνω σε σαφώς καθορισμένα κοινά προβλήματα. Η ΕΕ και τα όργανά της, ιδίως δε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, δεν λειτουργεί ως ομοιόμορφος ρυθμιστής των πάντων, αλλά ως μια χρηστική εργαλειοθήκη, ένα οριζόντιο δίκτυο προγραμμάτων και ενισχυμένων συνεργασιών, η ένταξη (opt-in) ή μη (opt-out) στις οποίες προσφέρεται ως επιλογή στις ενδιαφερόμενες χώρες, με την αυτονόητη κατανόηση ότι η συμμετοχή συνεπάγεται και την αποδοχή από την πλευρά τους ενός minimum βασικών και δεσμευτικών κανόνων.

Ίσως κάτι τέτοιο έχει στο μυαλό του ο Μάριο Ντράγκι όταν κάνει λόγο για έναν «πρακτικό φεντεραλισμό», ευέλικτο και ικανό να ενεργεί εκτός των δυσκίνητων και αρτηριοσκληρωτικών μηχανισμών λήψης αποφάσεων της ΕΕ, ο οποίος θα οικοδομηθεί μέσω «συμμαχιών των προθύμων» γύρω από κοινά στρατηγικά συμφέροντα, αναγνωρίζοντας ότι δεν είναι απαραίτητο κάθε χώρα να προχωρά με τον ίδιο ρυθμό ή να κάνει την ίδια επιλογή με τις άλλες. Άλλωστε, σημαντικές πτυχές της περίφημης Έκθεσης Ντράγκι –η οποία έχει εν πολλοίς παραμείνει ακαδημαϊκό ανάγνωσμα ακριβώς λόγω των ως άνω μηχανισμών– θα ήταν εξαιρετικές υποψήφιες για την εφαρμογή αυτού του μοντέλου.

*Ο Γιάννης Γούναρης είναι δικηγόρος, LLM London School of Economics, διδάκτωρ Νομικής Πανεπιστημίου Αθηνών – H ανάλυση περιλαμβάνεται στο νέο Δελτίο Διεθνών & Ευρωπαϊκών Εξελίξεων του Ινστιτούτου ΕΝΑ