Επιδόματα: Ο πακτωλός των “pass” και το αμφίβολο αποτέλεσμα

Παρά τα βήματα που έγιναν με τα Μνημόνια, υπάρχει ακόμη σημαντικό περιθώριο καλύτερης οργάνωσης και στόχευσης των επιδομάτων, ειδικά μετά τη θέσπιση νεότερων επιδομάτων με την πανδημία και την ενεργειακή κρίση. Αυτό αναφέρει νέα μελέτη της διαΝΕΟσις, με συντονιστή τον καθηγητή στο Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου και Πρόεδρο του ΚΕΠΕ, Παναγιώτη Λιαργκόβα, που επιχειρεί μια εκτενή χαρτογράφηση και αποτίμηση της επιδοματικής πολιτικής, μετά τις σημαντικές αλλαγές και κρίσεις των δύο τελευταίων δεκαετιών (οικονομική, πανδημία και, πιο πρόσφατα, ενεργειακή κρίση), που έπληξαν διάφορες ομάδες του πληθυσμού.

Η μελέτη διαπιστώνει ότι υπάρχει σημαντικό περιθώριο καλύτερης οργάνωσης και στόχευσης των επιδομάτων, καταλήγοντας σε ευρύτερες κατευθύνσεις πολιτικής.

Παρά τις αλλαγές, ακόμα και σήμερα στη χώρα υπάρχουν δεκάδες διαφορετικά επιδόματα που δίνονται από πολλούς φορείς. Οι ερευνητές τα χωρίζουν σε κάποιες μεγάλες κατηγορίες. Αφενός, είναι τα επιδόματα για τη στήριξη της οικογένειας, των παιδιών και των ηλικιωμένων. Δίνονται κυρίως από τον ΟΠΕΚΑ και ανάμεσά τους είναι το επίδομα παιδιού και το επίδομα γέννησης. Αντίστοιχα επιδόματα χορηγούνται και για την ενίσχυση πιο περιορισμένων ομάδων του πληθυσμού όπως είναι οι κάτοικοι των ορεινών και των μειονοτικών περιοχών ή οι ομογενείς, το γονικό επίδομα για τη μεταφορά μαθητών, το επίδομα στέγασης και το αντίστοιχο επίδομα για τους υπερήλικες, το φοιτητικό επίδομα στέγασης και ασφαλώς το Ελάχιστο Εγγυημένο Εισόδημα, το οποίο αφορά περίπου 187 χιλιάδες νοικοκυριά. O ΟΠΕΚΑ διαχειρίζεται επίσης τα επιδόματα τα οποία αφορούν τα άτομα με αναπηρία (επίδομα κίνησης, ενισχύσεις ατόμων με βαριά αναπηρία, κωφών, κλπ.). Οι ετήσιες δαπάνες του οργανισμού από το 2019 έως το 2023 κυμάνθηκαν μεταξύ 3,2 και 4,2 δισ. ευρώ.

Μια άλλη κατηγορία επιδομάτων είναι εκείνα που δίνονται από τη ΔΥΠΑ, τον πρώην ΟΑΕΔ. Πρόκειται για τα επιδόματα ανεργίας και μακροχρόνιας ανεργίας, καθώς και για το ειδικό εποχικό βοήθημα συγκεκριμένων επαγγελμάτων (ξεναγοί, φορτοεκφορτωτές, κλπ). Ισχύουν, επίσης, άλλα επιδόματα που σχετίζονται με τα εργασιακά, όπως το επίδομα επίσχεσης, αφερεγγυότητας εργοδότη ή διαθεσιμότητας. Σε αυτή την κατηγορία ενισχύσεων περιλαμβάνονται επίσης οι λεγόμενες ενεργητικές πολιτικές απασχόλησης, προγράμματα κατάρτισης και μαθητείας, επιχορήγησης θέσεων εργασίας, κλπ. Τέλος, μέσω της ΔΥΠΑ δίνονται και οι ενισχύσεις του προγράμματος για την επιδότηση στεγαστικών δανείων «Σπίτι μου».

Ένας ακόμη φορέας του κράτους ο οποίος διαχειρίζεται αρκετά επιδόματα είναι ο βασικός ασφαλιστικός φορέας της χώρας, ο ΕΦΚΑ, που δημιουργήθηκε επίσης την προηγούμενη δεκαετία της κρίσης και πλέον λέγεται e-EΦΚΑ. Στον ΕΦΚΑ υπάγονται, μεταξύ άλλων, το επίδομα ασθενείας για ασφαλισμένους που δεν μπορούν να εργαστούν προσωρινά, τα έξοδα κηδείας, το επίδομα εργατικού ατυχήματος και το επίδομα μητρότητας.

Τέλος, υπάρχουν και άλλα επιδόματα, που δίνονται από άλλους φορείς, όπως η επιδότηση των θαλάσσιων μεταφορών για κατοίκους και επιχειρήσεις των νησιών, το λεγόμενο μεταφορικό ισοδύναμο από το υπουργείο Ναυτιλίας ή τα ειδικά προγράμματα τουρισμού που πραγματοποιούνται κατά καιρούς, π.χ. το North Evia-Samos Pass μετά τις φυσικές καταστροφές στα δύο νησιά το 2020.

Η επιδοματική πολιτική

Όπως αναφέρεται, η επιδοματική πολιτική, ως μέρος της ευρύτερης κοινωνικής πολιτικής που είναι, έχει ως βασικό σκοπό να μειώσει τη φτώχεια και συχνά το επιτυγχάνει –για παράδειγμα, στη Νότια Αφρική, σύμφωνα με υπολογισμούς του ΟΗΕ, η παροχή διάφορων επιδομάτων υπολογίζεται ότι μείωσε την απόσταση του εισοδήματος των φτωχών από το εθνικό όριο της φτώχειας, το λεγόμενο χάσμα φτώχειας, κατά 47%. Ακόμα, τα επιδόματα μέσω αυτών των επιδράσεων, συμβάλλουν στην άμβλυνση των ανισοτήτων. Όμως, δεν είναι μόνο η βελτίωση της σχετικής θέσης των φτωχών. Συχνά, τα επιδόματα μπορούν με έμμεσο τρόπο να υποστηρίξουν την ανάπτυξη μιας οικονομίας: Για παράδειγμα, μπορεί να ενισχύουν την κατανάλωση τοπικών προϊόντων. Τέλος, φαίνεται ότι κάποια επιδόματα μπορεί να έχουν επίσης τον χαρακτήρα της επένδυσης και να αποδίδουν στον κρατικό προϋπολογισμό περισσότερα έσοδα από το κόστος τους: Για παράδειγμα, τα επιδόματα που δίνονται για βρέφη συμβάλλουν στην καλύτερη υγεία και εκπαίδευση των ίδιων ατόμων αργότερα και, επομένως, στις καλύτερες προοπτικές τους να βρουν εργασία και να συνεισφέρουν πληρώνοντας φόρους στην πορεία της ζωής τους.

Η περίοδος 2020-2024

Σύμφωνα με την έρευνα, η περίοδος 2020-2024, μετά το τέλος της οικονομικής κρίσης, ήταν κάθε άλλο παρά συνηθισμένη. Η πανδημία που ξέσπασε λιγότερο από δύο χρόνια μετά το τέλος των Μνημονίων δημιούργησε την ανάγκη για πολύ αποφασιστικές παρεμβάσεις κοινωνικής πολιτικής. Αντίστοιχα, ο πληθωρισμός που πυροδοτήθηκε με την εκτίναξη των τιμών της ενέργειας μετά το ξέσπασμα του πολέμου στην Ουκρανία το 2022, δημιούργησε, επίσης, ανισορροπίες που χρειάζονταν άμεση διαχείριση. Το ελληνικό κράτος, όπως αναφέρει η έρευνα, αντέδρασε με έκτακτα επιδόματα και ενισχύσεις και ασφαλώς το ίδιο έκαναν και πολλές άλλες χώρες. Παράλληλα, αναδεικνύονταν και μόνιμες πολιτικές για την αντιμετώπιση καινούριων προβλημάτων, όπως για παράδειγμα η στέγαση των νέων οικογενειών.

Ενεργειακή κρίση (2022-2023)

Το διάστημα 2022 και 2023 θεσπίζονται νέες μορφές επιδομάτων και ενισχύσεων, όπως είναι τα γνωστά πλέον “pass” (π.χ. Power Pass, Fuel Pass, Market Pass). Το συνολικό κόστος των μέτρων αυτών, σύμφωνα με εκτιμήσεις του ευρωπαϊκού think tank Bruegel, ξεπέρασε τα 9 δισ. ευρώ, που αντιστοιχεί στο 5,2% του ΑΕΠ. Μόνο το 2022, περίπου 7,7 δισ. ευρώ διατέθηκαν για επιδοτήσεις στο ρεύμα και στο φυσικό αέριο. Στο ποσό αυτό δεν περιλαμβάνονται περίπου 600 εκατομμύρια ευρώ που διατέθηκαν επιπλέον για την επιδότηση των καυσίμων στην αντλία και στους αγρότες, για τα pass στα καύσιμα και για την αύξηση του επιδόματος θέρμανσης.

Το 2023, το Market Pass, ένα πρόγραμμα για τα νοικοκυριά που είχε σκοπό να βοηθήσει στην αντιμετώπιση της αύξησης του κόστους ζωής, ειδικά των ειδών διατροφής, και δόθηκε από τον Φεβρουάριο έως τον Ιούλιο του 2023, αποτέλεσε σχεδόν το 50% του συνολικού κόστους των παρεμβάσεων τύπου “pass”, φτάνοντας τα 790 εκατ. ευρώ. Από το 2024 και έπειτα αρχίζει μια προσπάθεια πιο μόνιμων παρεμβάσεων.

Ο αντίκτυπος της επιδοματικής πολιτικής

Πάντως, η έρευνα της διαΝΕΟσις διαπιστώνει ότι, παρά τις μεταρρυθμίσεις, τα επιδόματα στην Ελλάδα παραμένουν κατακερματισμένα. Οι έκτακτες συνθήκες της πανδημίας και της ενεργειακής κρίσης κατά κάποιον τρόπο «γκρέμισαν» κάποια από όσα «χτίστηκαν» με τις προηγούμενες μεταρρυθμίσεις, προσθέτοντας νέα, έκτακτα επιδόματα. Όμως, πέρα από το διαπιστωμένο πρόβλημα του κατακερματισμού, οι ερευνητές επιχειρούν, επίσης, να ανιχνεύσουν το πόσο αποτελεσματική είναι η ελληνική επιδοματική πολιτική.

Συνυπολογίζουν στην ανάλυσή τους δείκτες, όπως η μεγέθυνση του ΑΕΠ, οι αλλαγές στον κατώτατο μισθό και στην αγοραστική δύναμη, οι δείκτες φτώχειας και ανισότητας, η μετανάστευση ή η φτώχεια των γυναικών, η φτώχεια στην υγεία και η ενεργειακή φτώχεια. Όπως γράφουν χαρακτηριστικά στο Κεφάλαιο 5 της έρευνας:

«Η παγκόσμια οικονομική κρίση του 2008-2009 αποκάλυψε όχι μόνο τις δομικές αδυναμίες της ελληνικής οικονομίας, αλλά προπαντός οδήγησε ένα μεγάλο μέρος του πληθυσμού κάτω από το όριο της φτώχειας και στη μετανάστευση, και αύξησε τις κοινωνικές ανισότητες. Το αποτέλεσμα αυτό δεν αλλάζει ακόμα και αν εξετάσουμε το ζήτημα της φτώχειας είτε στη βάση συγκεκριμένων πληθυσμιακών ομάδων είτε στη βάση των δύο μεγάλων παγκοσμίων κρίσεων των τελευταίων χρόνων, δηλαδή της κρίσης του συστήματος υγείας λόγω της Cοvid-19, και της ενεργειακής κρίσης, που εντάθηκε από τον πόλεμο στην Ουκρανία».

Πώς, όμως, επέδρασαν τα επιδόματα σε αυτή την εικόνα;

Κατά πόσο άμβλυναν τα προβλήματα; Γράφουν οι ερευνητές: «Φαίνεται ότι η άμβλυνση του επιπέδου ανισότητας στην Ελλάδα στηρίζεται κυρίως στην καταβολή των συντάξεων (γήρατος, χηρείας, αναπηρίας), οι οποίες διαδραματίζουν έναν κομβικό ρόλο στη στήριξη του εισοδήματος των νοικοκυριών, με την εξασφάλιση μιας σταθερής ροής μηνιαίου εισοδήματος στα μέλη τους. Μάλιστα, οι συντάξεις υπολογίζεται ότι μειώνουν το ποσοστό φτώχειας πριν από όλες τις μεταβιβάσεις κατά 25% (ποσοστό υψηλότερο από τις άλλες χώρες της ΕΕ-15), ενώ η αντίστοιχη συμβολή των υπόλοιπων κοινωνικών μεταβιβάσεων υπολογίζεται στο 3,8%».

Επομένως, φαίνεται ότι οι συντάξεις συμβάλουν πολλές φορές περισσότερο στην καταπολέμηση της φτώχειας και των ανισοτήτων στη χώρα από τα στοχευμένα επιδόματα. Ασφαλώς, το επίπεδο της δαπάνης για τις συντάξεις είναι και αυτό πολλαπλάσιο, και οι συντάξεις στη μεγάλη πλειοψηφία τους αφορούν μεγαλύτερους σε ηλικία αποδέκτες, αντίθετα με τα επιδόματα. Είναι σίγουρα ενδεικτικό ότι στην αρχή της κρίσης, το 2009, περίπου 1 στους 5 φτωχούς (21,6%) ήταν συνταξιούχος, ενώ προς το τέλος της, το 2018, το ποσοστό αυτό ήταν κατά περισσότερες από 8 μονάδες μειωμένο, στο 13,3%. Αντίστροφα, το ποσοστό των ανέργων μεταξύ των φτωχών υπερδιπλασιάστηκε την ίδια περίοδο.

Το κόστος ευκαιρίας της ενεργειακής κρίσης

Στο Κεφάλαιο 6 της έρευνας οι συγγραφείς διερωτώνται τι θα μπορούσε να είχε γίνει καλύτερα για την ελληνική οικονομία στη διάρκεια της ενεργειακής κρίσης. Προκειμένου να διερευνήσουν αυτή την πτυχή του θέματος, κάνουν αρχικά την υπόθεση ότι από τα 9 δισ. ευρώ που δόθηκαν σε επιδόματα (pass, κλπ.) για την αντιμετώπιση της ενεργειακής κρίσης από το 2021 έως το 2023, τα 6 ήταν απαραίτητο να διατεθούν με αυτόν τον τρόπο. Με δεδομένη αυτή την παραδοχή, εξετάζουν επτά διαφορετικά σενάρια για το πώς θα μπορούσαν να διατεθούν τα υπόλοιπα 3 δισ. ευρώ. Ασφαλώς, το ερώτημα αυτό δεν έχει μία ακριβή απάντηση καθώς πολλοί, σύνθετοι και συχνά μη μετρήσιμοι παράγοντες αλληλεπιδρούν και, επίσης, είναι φυσικά αδύνατο κάποιος να υπολογίσει με ακρίβεια κάτι τέτοιο εκ των υστέρων. Όμως, ως ερευνητικό ερώτημα είναι ιδιαίτερα ενδιαφέρον, γιατί αγγίζει τον πυρήνα της συζήτησης για την αποτελεσματικότητα των επιδομάτων, το λεγόμενο κόστος ευκαιρίας τους.

Στο πρώτο, πιο «ακραίο» σενάριο που εξετάζουν οι συγγραφείς, ολόκληρο το ποσό των 3 δισ. κατευθύνεται προς επενδύσεις σε ΑΠΕ, προκειμένου να μειωθεί όσο το δυνατόν πιο άμεσα η εξάρτηση από την εισαγόμενη ενέργεια. Στο δεύτερο σενάριο, προβλέπουν αντίστοιχη αύξηση των ορυκτών καυσίμων στο μείγμα παραγωγής ενέργειας. Στο τρίτο σενάριο που εξετάζουν, προβλέπουν στροφή προς την ανάπτυξη ενεργειακών κοινοτήτων και την εγκατάσταση φωτοβολταϊκών στις στέγες. Στο τέταρτο σενάριο, επιλέγουν την ενίσχυση των δικτύων διανομής ηλεκτρισμού κατά 3 δισ. ευρώ. Τα υπόλοιπα τρία σενάρια αποτελούν συνδυασμούς των παραπάνω τεσσάρων.

Σύμφωνα με την ανάλυση των συγγραφέων, το πιο αποτελεσματικό σενάριο τόσο σε όρους ΑΕΠ όσο και σε όρους απασχόλησης είναι το τέταρτο, εκείνο που προβλέπει την ενίσχυση των δικτύων διανομής. Σε αυτή την περίπτωση, δηλαδή της επένδυσης 3 δισ. σε δίκτυα διανομής την περίοδο 2021-2023, υπολόγισαν το όφελος σε 2,88 δισ. ευρώ αύξησης του ΑΕΠ και σε σχεδόν 83.000 νέες θέσεις εργασίας.

Καταλήγουν οι ερευνητές, ότι:

«Η επιδοματική πολιτική που εφαρμόστηκε από την κυβέρνηση κρίνεται αποτελεσματική και επιβεβλημένη στον βαθμό άμεσης προστασίας των κοινωνικά αδύναμων από τις αυξήσεις στις τιμές της ενέργειας. Όμως, η πολιτική αυτή ενισχύει ακόμα περισσότερο την εξάρτηση της ελληνικής οικονομίας από εισαγωγές, χωρίς να έχει έναν μεσοπρόθεσμο ορίζοντα αλλαγής αυτής της παραγωγικής εξάρτησης. Τα εναλλακτικά σενάρια που αναπτύξαμε έδειξαν ότι υπάρχουν συνδυασμοί όπου, πέρα από την άμεση προστασία των κοινωνικά ευάλωτων, μπορούν να επιφέρουν τόσο σημαντική άμεση ενίσχυση του ΑΕΠ και της απασχόλησης, όσο και δομικές μεταβολές στην οικονομία. Προεξέχοντα ρόλο σε μια τέτοια προσπάθεια φαίνεται ότι έχει η ανάπτυξη των δικτύων διανομής και ελέγχου της ενέργειας».

Κατευθύνσεις πολιτικής

Στο φόντο αυτό η μελέτη καταλήγει σε κάποιες ενδεικτικές προτεραιότητες και παρεμβάσεις για ένα πιο αποτελεσματικό και δίκαιο σύστημα επιδομάτων.

1. Δημοσιονομικός χώρος

«Τα εισοδηματικά κριτήρια για τις παροχές του κοινωνικού κράτους προφανώς και πρέπει να διατηρηθούν», γράφουν οι ερευνητές. «Όμως, χρειάζεται παράλληλα ένα φορολογικό σύστημα που δεν θα δημιουργεί περισσότερα προβλήματα από όσα λύνει. Οι φορολογικές και ασφαλιστικές επιβαρύνσεις πρέπει να εκλογικευθούν, ώστε να μην λειτουργούν σαν κίνητρα φοροδιαφυγής και μετάβασης στον «μαύρο» τομέα της οικονομίας. Μια πρόταση προς αυτή την κατεύθυνση είναι η έμμεση διαχείριση της εισοδηματικής ενίσχυσης των ευάλωτων στρωμάτων μέσω της αναδιάταξης του επιπέδου ΦΠΑ στις διάφορες κατηγορίες αγαθών και υπηρεσιών».

2. Στρατηγική για την Κοινωνική Πολιτική

Η μελέτη προτείνει την κατάρτιση ενός Ειδικού Σχεδίου Μεσοπρόθεσμης Στρατηγικής Κοινωνικής Πολιτικής με στόχο τη δημιουργία ενός σταθερού θεσμικού πλαισίου μεταρρυθμίσεων κοινωνικού και αναπτυξιακού χαρακτήρα. Ένα τέτοιο σχέδιο θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τόσο τους δημοσιονομικούς περιορισμούς και τις χρηματοδοτικές δυνατότητες (τακτικός προϋπολογισμός, Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων, ευρωπαϊκά ταμεία), όσο και την ανάγκη της εθνικής οικονομίας για εξωστρέφεια.

3. Ανάπτυξη και ανθεκτικότητα της οικονομίας

Οι συγγραφείς προτείνουν αφενός, περαιτέρω καθετοποίηση και εκσυγχρονισμό των διαδικασιών του δημόσιου τομέα και αφετέρου, τη θέσπιση κινήτρων για τις εγχώριες εφοδιαστικές αλυσίδες στον ιδιωτικό τομέα, ώστε να μειωθεί η εξάρτησή του από εισαγωγές. «Οι πολιτικές των voucher ή pass», υπογραμμίζουν, «μπορεί πράγματι να κριθούν επιτυχημένες σε πολλές οικονομίες της Ευρωζώνης, όχι όμως σε μια οικονομία, όπως η ελληνική, όπου ο ιδιωτικός τομέας έχει χαμηλή παραγωγικότητα και μεγάλη εξάρτηση από εισαγωγές».

4. Πρόβλεψη για έκτακτες καταστάσεις

Η συστηματική και ανεξάρτητη αξιολόγηση των μέτρων που θεσπίστηκαν για την αντιμετώπιση των συνεπειών της πανδημίας και της ενεργειακής κρίσης θα μπορούσε να αποτελέσει τη βάση ενός μακροχρόνιου σχεδίου μεταρρυθμίσεων και δράσεων για την κοινωνική συνοχή.

5. Περιφερειακές ανισότητες

Η κωδικοποίηση των επιδομάτων και όλων των εμπλεκόμενων μερών σε αυτά ανά περιφέρεια ή και δήμο θα μπορούσε να συμβάλει στην άμβλυνση περιφερειακών ανισοτήτων. Αντίστοιχα, οι συγγραφείς διαπιστώνουν την ανάγκη για καλύτερο συντονισμό τόσο μεταξύ περιφερειών όσο και μεταξύ ευρωπαϊκών χωρών.