Η παγκόσμια προσέγγιση στο δημόσιο χρέος πρέπει να αλλάξει

Ο συντάκτης του άρθρου είναι επικεφαλής των συμβουλευτικών υπηρεσιών για θέματα διακυβέρνησης στην Alvarez & Marsal, πρώην διοικητής της Κρατικής Τράπεζας του Πακιστάν και ερευνητής στο Harvard Kennedy School.

Οι κρίσεις δημοσίου χρέους κολλάνε επειδή κανείς δεν συμφωνεί για το ποιος θα πληρωθεί πρώτος. Αυτό διαφέρει από τα εγχώρια πλαίσια αφερεγγυότητας, όπως ο κώδικας του Κεφαλαίου 11 στις ΗΠΑ, ο οποίος διαθέτει σαφώς καθορισμένους κανόνες που προσδιορίζουν την ιεραρχία των διαφορετικών κατηγοριών πιστωτών μετά από μια αθέτηση πληρωμών.

Στον κόσμο του δημοσίου χρέους, όμως, όπου διακυβεύεται το οικονομικό μέλλον ολόκληρων χωρών, δεν υπάρχει τέτοιος οδηγός. Αντίθετα, η προνομιακή μεταχείριση των δανειστών καθορίζεται από άτυπες συμβάσεις που διαμορφώθηκαν με τα χρόνια ανάμεσα στα εδραιωμένα ιδρύματα.

Αυτό πρέπει να αλλάξει. Όπως έχουν σήμερα τα πράγματα, ορισμένοι πολυμερείς οργανισμοί, όπως το ΔΝΤ, θεωρείται αυτονόητο ότι απολαμβάνουν καθεστώς «προτιμώμενου πιστωτή». Ως εκ τούτου, αποπληρώνονται συνήθως στο ακέραιο και μένουν εκτός της αναδιάρθρωσης του χρέους. Στην άλλη άκρη του φάσματος, οι ομολογιούχοι – οι οποίοι εγγράφουν υψηλότερες αποδόσεις για να δανείζουν σε χώρες υψηλότερου κινδύνου – θεωρείται ότι βρίσκονται στον πάτο της πιστωτικής ιεραρχίας και αναμένεται να υποστούν μεγάλα «κουρέματα» στα οφειλόμενα ποσά κατά την αναδιάρθρωση.

Για πολλές χώρες, όμως, οι μεγαλύτεροι πιστωτές δεν είναι ούτε το ΔΝΤ ούτε οι ομολογιούχοι, αλλά οι πολυμερείς αναπτυξιακές τράπεζες και οι επίσημοι διμερείς δανειστές. Γι’ αυτούς επικρατεί ασάφεια ως προς την προτεραιότητα σε μια κρίση χρέους. Ορισμένοι πιστωτές αποκτούν την ετικέτα του «προτιμώμενου» και άλλοι αντιμετωπίζονται όπως οι ομολογιούχοι. Ποιος αποκτά την ετικέτα του προτιμώμενου; Ποιος αποφασίζει; Οι απαντήσεις δεν κατοχυρώνονται σε κανένα συμβόλαιο ή επίσημη συνθήκη, ούτε έχουν εξειδικευτεί από κάποιον παγκόσμιο οργανισμό όπως το ΔΝΤ. Αντίθετα, το καθεστώς κρίνεται κατά περίπτωση.

Αυτή η ασάφεια και η έλλειψη ξεκάθαρων κανόνων κάνουν τις διαπραγματεύσεις αναδιάρθρωσης πολύ πιο μακροσκελείς και συγκρουσιακές από όσο θα έπρεπε, καθυστερώντας την ελάφρυνση του χρέους για τις χρεωμένες χώρες.

Πάρτε για παράδειγμα τη Ζάμπια. Η αναδιάρθρωση του χρέους της – η οποία παραμένει ανεπίλυτη περισσότερο από πέντε χρόνια μετά την αθέτηση πληρωμών το 2020 – κόλλησε σε διαμάχες για το αν η Afreximbank, μια περιφερειακή πολυμερής αναπτυξιακή τράπεζα, έπρεπε να αντιμετωπιστεί ως προτιμώμενος ή ως εμπορικός πιστωτής. Παρόμοια ερωτήματα είναι πιθανό να προκύψουν και στην αναδιάρθρωση του χρέους της Βενεζουέλας.

Το υφιστάμενο σύστημα δεν είναι βιώσιμο και πρέπει να αλλάξει, ιδιαίτερα καθώς το τοπίο των πιστωτών γίνεται όλο και πιο πολυδιάστατο και σύνθετο.

Ιδρύματα όπως το ΔΝΤ και πολυμερή φόρουμ όπως η Παγκόσμια Στρογγυλή Τράπεζα για το Δημόσιο Χρέος οφείλουν να κωδικοποιήσουν ένα πιο συμπαγές και διαφανές πλαίσιο που θα καθοδηγεί τη μεταχείριση των πιστωτών στις αναδιαρθρώσεις. Το πλαίσιο αυτό θα πρέπει να διέπεται από τρεις βασικές αρχές.

Πρώτον, οι δανειστές έσχατης ανάγκης όπως το ΔΝΤ – ιδρύματα που είναι διατεθειμένα να δανείσουν σε μια χώρα που έχει αθετήσει τις πληρωμές της, όταν κανένα άλλο ίδρυμα δεν το κάνει – πρέπει να παραμένουν εκτός του πεδίου εφαρμογής των αναδιαρθρώσεων. Η χρηματοδότησή τους οφείλει να είναι θωρακισμένη. Χωρίς έναν τέτοιο κανόνα, κανένα ίδρυμα δεν θα διακινδύνευε να προστρέξει σε βοήθεια μιας χώρας σε δημοσιονομική δυσπραγία.

Δεύτερον, για όλους τους υπόλοιπους επίσημους διμερείς και πολυμερείς πιστωτές, η προνομιακή μεταχείριση δεν πρέπει να εξαρτάται από την ταυτότητα του δανειστή, αλλά από τους όρους δανεισμού που παρείχε στη χώρα. Με απλά λόγια, μια πολυμερής αναπτυξιακή τράπεζα ή μια κυβέρνηση που δάνεισε με χαμηλότερα επιτόκια ή με γενναιόδωρους όρους θα πρέπει να υφίσταται μικρότερο «κούρεμα» στις απαιτήσεις της.

Ο κανόνας αυτός θα υπέβαλε όλους τους επίσημους και ημιεπίσημους πιστωτές σε ένα απλό αλλά ουσιαστικό μέτρο σύγκρισης – το βαθμό των διευκολύνσεων στην τιμολόγηση του δανεισμού τους – για τον καθορισμό της ιεραρχίας. Θα επρόκειτο επίσης για ένα διαφανές κριτήριο, καθώς οι υπολογιστές ευνοϊκότητας όρων (concessionality calculators) είναι διαθέσιμοι στις ιστοσελίδες του ΔΝΤ και της Παγκόσμιας Τράπεζας. Παράλληλα, ένας τέτοιος κανόνας θα ενθάρρυνε τους επίσημους δανειστές να προσφέρουν ευνοϊκότερους όρους χρηματοδότησης.

Τρίτον, ο δανεισμός με επιτόκια αγοράς από ιδιώτες πιστωτές θα πρέπει να τυγχάνει λιγότερο ευνοϊκής μεταχείρισης σε σύγκριση με τη χρηματοδότηση του επίσημου τομέα που παρέχεται με επιτόκια χαμηλότερα της αγοράς.

Οι μεγάλες πολυμερείς αναπτυξιακές τράπεζες και άλλοι πιστωτές που απολαμβάνουν σήμερα το καθεστώς του προτιμώμενου ενδέχεται να αντισταθούν στις μεταρρυθμίσεις, φοβούμενοι πιθανή αύξηση του κόστους δανεισμού τους. Ωστόσο, και η αβεβαιότητα έχει κόστος. Μια αδιαφανής ιεραρχία προκαλεί καθυστερήσεις, δικαστικές διαμάχες και πολιτικά παζάρια ακριβώς τη στιγμή που οι χώρες και οι δανειστές τους έχουν τη λιγότερη δυνατότητα να τα αντέξουν.

Το σύγχρονο παγκόσμιο χρηματοπιστωτικό σύστημα χρειάζεται ένα πιο σύγχρονο και στιβαρό πλαίσιο για τη διαχείριση των αναδιαρθρώσεων του δημοσίου χρέους. Απαιτείται ένα σαφέστερο βιβλίο κανόνων.