Γιατί διχάζεται η ΕΕ για την αναγνώριση του κράτους της Παλαιστίνης

Τους τελευταίους μήνες, το ενδιαφέρον της επικαιρότητας έχει επικεντρωθεί στον τραγικό πόλεμο στη Γάζα και στο συναφές ζήτημα της αναγνώρισης του κράτους της Παλαιστίνης. Το εν λόγω ζήτημα λαμβάνει προεκτάσεις που δεν επηρεάζουν μόνο τους άμεσα εμπλεκομένους –ήτοι, το Ισραήλ, την Παλαιστίνη και τη Μέση Ανατολή- αλλά εκτείνονται και σε τρίτα κράτη και διεθνείς οργανισμούς.

Το παρόν άρθρο υιοθετεί έναν ευρωπαϊκό προσανατολισμό, προσεγγίζοντας το ζήτημα της αναγνώρισης του παλαιστινιακού κράτους υπό το πρίσμα της Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ) της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ).

Στο επίκεντρο της συζήτησης βρίσκεται ο βαθύς διχασμός μεταξύ των κρατών μελών της Ένωσης ενώπιον του εν λόγω ζητήματος, ο οποίος, εν τέλει, δεν επιτρέπει στην ΕΕ να παρουσιαστεί στη διεθνή σκηνή ως συμπαγής ομάδα, με κοινές θέσεις, στον κρίσιμο τομέα της εξωτερικής πολιτικής.

Διχασμός των κρατών-μελών της ΕΕ αναφορικά με το παλαιστινιακό ζήτημα

Το κράτος της Παλαιστίνης αναγνωρίζεται ως κυρίαρχο από τα τρία τέταρτα των χωρών μελών του ΟΗΕ. Ωστόσο, σε ενωσιακό επίπεδο, οι θέσεις των κρατών μελών παραμένουν έως σήμερα σημαντικά διαφοροποιημένες, υποσκάπτοντας τη δυνατότητα της ΕΕ να διαδραματίσει αποφασιστικό ρόλο στη διεθνή σκηνή, ως ενιαίος δρων, με κοινή φωνή.

Κράτη μέλη της ΕΕ που έχουν ήδη αναγνωρίσει το κράτος της Παλαιστίνης

10 εκ των 27 κρατών μελών της Ένωσης έχουν ήδη αναγνωρίσει την παλαιστινιακή κρατική υπόσταση. Ορισμένα εξ αυτών προέβησαν στην εν λόγω αναγνώριση προτού ενταχθούν στην ΕΕ. Ειδικότερα, η Βουλγαρία, η Κύπρος, η Ουγγαρία, η Πολωνία και η Ρουμανία αναγνώρισαν την Παλαιστίνη το 1988, πολύ πριν από την προσχώρησή τους στην Ένωση.

Σε αυτές προστίθεται και η πρώην Τσεχοσλοβακία. Επισημαίνεται, ωστόσο, ότι μετά τη διάσπασή της σε Τσεχία και Σλοβακία, η Τσεχία δεν αναγνώρισε το παλαιστινιακό κράτος, σε αντίθεση με τη Σλοβακία, η οποία επιβεβαίωσε εκ νέου την από πλευράς της αναγνώριση.

Τον Οκτώβριο του 2014, εν μέσω πολύμηνων συγκρούσεων Ισραηλινών – Παλαιστινίων στην Ανατολική Ιερουσαλήμ, η Σουηδία έγινε η πρώτη χώρα που αναγνώρισε την παλαιστινιακή κρατική υπόσταση, ενώ ήταν ήδη κράτος μέλος της Ένωσης.

Τον Μάιο του 2024, η Ιρλανδία και η Ισπανία –σε συντονισμό με τη Νορβηγία που δεν αποτελεί κράτος μέλος της ΕΕ- αναγνώρισαν επίσημα την ύπαρξη του κράτους της Παλαιστίνης, διευκρινίζοντας ότι η απόφασή τους αποσκοπούσε στη στήριξη της ειρηνευτικής διαδικασίας μεταξύ των δύο πλευρών.

Τον επόμενο μήνα, ακολούθησε η αντίστοιχη αναγνώριση από την πλευρά της Σλοβενίας.

Κράτη μέλη της ΕΕ που έχουν εκφράσει την πρόθεσή τους να αναγνωρίσουν το κράτος της Παλαιστίνης

Η Γαλλία έχει εκφράσει την πρόθεσή της να προβεί σε αναγνώριση του κράτους της Παλαιστίνης στην επερχόμενη Γενική Συνέλευση των Ηνωμένων Εθνών, το Σεπτέμβριο του 2025. Η προοπτική αυτή προσλαμβάνει ιδιαίτερη βαρύτητα, λόγω του ότι η Γαλλία θα αποτελέσει το πρώτο μόνιμο μέλος του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ, αλλά και την πρώτη χώρα του G7 που θα αναγνωρίσει την Παλαιστίνη.

Την ίδια γραμμή φαίνεται να ακολουθεί και η Μάλτα, η οποία, στις 31 Ιουλίου 2025, δήλωσε την πρόθεσή της να προχωρήσει σε επίσημη αναγνώριση του κράτους της Παλαιστίνης, στο πλαίσιο της προαναφερθείσας Γενικής Συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών.

Η ως άνω πρωτοβουλία της Γαλλίας και της Μάλτας εντάσσεται στο πλαίσιο μιας ευρύτερης προσπάθειας άσκησης διπλωματικής πίεσης, με σκοπό τον τερματισμό του καταστροφικού πολέμου στη Γάζα. Συνοδεύεται, επίσης, από αντίστοιχες κινήσεις χωρών που δεν είναι μέλη της ΕΕ, όπως, για παράδειγμα, το Ηνωμένο Βασίλειο.

Κράτη μέλη της ΕΕ που δεν αναγνωρίζουν το κράτος της Παλαιστίνης

Μέχρι και σήμερα, στο πλαίσιο της Ένωσης, υπάρχουν πολλά κράτη μέλη που δεν αναγνωρίζουν την κρατική υπόσταση της Παλαιστίνης, εξαρτώντας την αναγνώριση από τη διαπραγμάτευση και τη συμφωνία μεταξύ των δύο πλευρών στα πιο αμφιλεγόμενα, συγκρουσιακά ζητήματα.

Σε αυτή την κατηγορία εντάσσεται και η Ελλάδα, η οποία, παρότι διατηρεί άριστες σχέσεις με την Παλαιστινιακή Αρχή, δεν έχει προχωρήσει σε επίσημη αναγνώριση του παλαιστινιακού κράτους. Η χώρα μας υποστηρίζει διαχρονικά τη λύση των δύο κρατών, ως τη μόνη βιώσιμη επιλογή για την περιοχή. Τάσσεται υπέρ της δημιουργίας ανεξάρτητου παλαιστινιακού κράτους, με βάση τα προ του 1967 σύνορα και με πρωτεύουσα στην Ανατολική Ιερουσαλήμ.

Επισημαίνεται ότι θα είναι μάλλον δύσκολο να δούμε την Ελλάδα να προβαίνει σε επίσημη αναγνώριση, εάν προηγουμένως δεν κινηθεί συλλογικά προς αυτή την κατεύθυνση η ΕΕ, δεδομένης της στενής συνεργασίας της χώρας με το Ισραήλ, τόσο στον ενεργειακό όσο και στον ευρύτερο οικονομικό τομέα.

Γιατί είναι τόσο δύσκολο για την ΕΕ να καταλήξει σε κοινές θέσεις αναφορικά με το παλαιστινιακό;

Η ΕΕ αποτελεί ένα εξαιρετικά πρωτότυπο μόρφωμα, το οποίο χαρακτηρίζεται από τη σύζευξη υπερεθνικών και διακυβερνητικών στοιχείων. Αυτό σημαίνει ότι η Ένωση δεν λειτουργεί με πανομοιότυπο τρόπο σε όλους τους επιμέρους τομείς πολιτικής. Η δε διαφοροποίηση μεταξύ των τομέων υπερεθνικής και διακυβερνητικής συνεργασίας προσλαμβάνει ιδιαίτερη βαρύτητα και έχει καθοριστική επίπτωση στη δυνατότητα αποφασιστικής δράσης και παρέμβασης που διαθέτει (ή δε διαθέτει) η Ένωση, κατά περίπτωση.

Ο γενικός κανόνας λειτουργίας της ΕΕ είναι η υπερεθνική συνεργασία και η λήψη αποφάσεων, κατά κύριο λόγο, με ειδική πλειοψηφία. Αυτό ισχύει, για παράδειγμα, στον τομέα της εμπορικής πολιτικής. Ωστόσο, σε τομείς που αγγίζουν «ευαίσθητα» θέματα, άρρηκτα συνυφασμένα με τον πυρήνα της κυριαρχίας των κρατών μελών, εξακολουθεί έως σήμερα να κυριαρχεί η διακυβερνητική συνεργασία (ήτοι, η συνεργασία μεταξύ κυρίαρχων κρατών, η οποία δεν οδηγεί σε απεμπόληση της εθνικής κυριαρχίας στο βωμό της ευρωπαϊκής συνεργασίας).

Αυτό ισχύει, για παράδειγμα, στον επίμαχο τομέα της ΚΕΠΠΑ, ο οποίος εξακολουθεί έως και σήμερα να διέπεται από τη λογική της διακυβερνητικής συνεργασίας. Τι συνεπάγεται, όμως, επί του πρακταίου, ο διακυβερνητικός χαρακτήρας της ΚΕΠΠΑ;

Η κύρια επίπτωση της διακυβερνητικής λειτουργίας εντοπίζεται στη διαδικασία λήψης αποφάσεων: στο πεδίο της ΚΕΠΠΑ, απαιτείται, κατά κύριο λόγο, ομοφωνία. Η εν λόγω απαίτηση ομοφωνίας οδηγεί σε σοβαρές καθυστερήσεις, ενώ μπορεί πολύ εύκολα να μπλοκάρει τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, οδηγώντας την σε αδιέξοδο: αρκεί ένα κράτος μέλος να ασκήσει veto. Όταν δε επικρατεί βαθύς διχασμός μεταξύ των θέσεων των κρατών μελών, όπως συμβαίνει στην περίπτωση του παλαιστινιακού ζητήματος, το αδιέξοδο στη διαδικασία λήψης αποφάσεων καταλήγει να αποτελεί το πλέον πιθανό σενάριο.

Η ως άνω αδυναμία της ΕΕ να προβεί σε λήψη αποφάσεων και, ως εκ τούτου, να ενεργήσει με ταχύτητα και αποφασιστικότητα ενώπιον των σοβαρών προκλήσεων της τρέχουσας διεθνούς συγκυρίας, δεν επιτρέπει στην Ένωση να παρουσιαστεί στην παγκόσμια σκηνή ως συμπαγής ομάδα, με κοινές θέσεις, στον κρίσιμο τομέα της εξωτερικής πολιτικής. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, η ΕΕ καθίσταται απλώς παρατηρητής, αν όχι έρμαιο, των διεθνών εξελίξεων.

Συμπεράσματα

Οι ριζικά διαφορετικές θέσεις μεταξύ των κρατών μελών ενώπιον του παλαιστινιακού ζητήματος έχουν πλήξει την αξιοπιστία της ΕΕ, συρρικνώνοντας την ικανότητά της να δρα αποτελεσματικά σε διεθνές επίπεδο. Η εν λόγω αδυναμία οφείλεται εν πολλοίς στο γεγονός ότι ο τομέας της εξωτερικής πολιτικής εξακολουθεί έως σήμερα να διέπεται από τη λογική της διακυβερνητικής συνεργασίας.

Ενώ, ως ένα βαθμό, αυτό φαντάζει ως λογική επιλογή, λόγω του «ευαίσθητου» χαρακτήρα των επίμαχων θεμάτων που εντάσσονται στο πεδίο της ΚΕΠΠΑ, λειτουργεί συγχρόνως ως τροχοπέδη σε οποιαδήποτε προσπάθεια της ΕΕ να διαδραματίσει αποφασιστικό ρόλο στη διεθνή αρένα.

Ωστόσο, το εξαιρετικά ασταθές γεωπολιτικό περιβάλλον και οι εντεινόμενες προκλήσεις ασφαλείας επιτάσσουν τη μετατροπή της Ένωσης σε έναν δυναμικό δρώντα που θα μπορεί να συνδιαμορφώνει τις εξελίξεις και όχι απλώς να τις παρακολουθεί. Υπό αυτή την οπτική, ο πολιτικός και ο ακαδημαϊκός διάλογος αναζητούν ήδη λύσεις προς την κατεύθυνση μιας ΕΕ που θα δύναται να ασκεί δυναμικότερη εξωτερική πολιτική (για παράδειγμα, μέσω μιας στροφής προς περισσότερη χρήση της ειδικής πλειοψηφίας –αντί της ομοφωνίας- κατά τη λήψη αποφάσεων).

Εν κατακλείδι, θα πρέπει να αναλογιστούμε εάν επιθυμούμε μία ΕΕ που θα έχει την ισχύ και την πυγμή να παρεμβαίνει στα διεθνή δρώμενα, προς προάσπιση των συμφερόντων της, ή εάν μας αρκεί μία χαλαρή συνεργασία επί θεμάτων εξωτερικής πολιτικής, η οποία θα αφήνει την Ένωση έρμαιο των αποφάσεων και των ενεργειών τρίτων παιχτών. Η τρέχουσα διεθνής συγκυρία δεν αφήνει περιθώριο για περαιτέρω χρονοτριβές, οι οποίες θέτουν σε διακινδύνευση το ίδιο το μέλλον της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.

*Η Δρ. Εβίτα Διονυσίου είναι Καθηγήτρια Ευρωπαϊκού Δικαίου